随着农业现代化推进、农业规模化程度提高以及农业产业链延伸，设施农业用地需求大幅度的增加。满足合理的设施农业用地需求成为农业高水平发展的重要条件。但同时，用地供给收紧和需求增加的双重挤压导致设施农业用地保障难问题更加凸显。
现实表明，设施农业用地保障困难慢慢的变成了具有普遍性的现实挑战，设施农业用地供给不足不仅制约了农业生产效率的有效提高，而且在某些特定的程度上阻碍了新型经营主体的成长，成为当前推进产业振兴和推动农业高水平质量的发展必须破解的难题。因此，着眼于确保粮食供给能力和促进农业产业转变发展方式与经济转型的双重导向，在准确把握设施农业用地供给现状和主要难点的基础上，积极探索兼容耕地保护和合理保障用地需求的设施农业用地管理模式，成为当前推进农业制度创新和政策优化面临的一项紧迫任务。
调查显示，当前设施农业用地使用与管理中，主要有五大难点问题是需要重点突破。
设施农业用地的规划管理制度亟需健全。缺乏设施农业用地的专项规划是当前具有普遍性的明显问题。一方面，因规划缺失，导致难以有效整合一定区域内的一般耕地、其他农用地及闲置集体建设用地和宅基地等土地资源，不能按照“大分散、小集中”的原则实现统筹安排，造成有限的设施农业用地分散化低效利用。另一方面，规划缺失也导致难以对设施农业用地的使用进行提前布局，导致土地供给与农业产业体系调整的有效衔接不足，由此产生供需脱节和错位的现实矛盾。
设施农业用地的市场交易体系有待探索。反映设施农业用地本身需求竞争性的市场行情报价发现机制尚不健全，设施农业用地的稀缺价值凸显不足。对经营主体而言，因设施农业用地的低成本获得，其不仅缺乏精细拿地、集约用地的行为激励，反而对设施农业用地的需求表达存在越多越好的放大倾向。对政府而言，要做到平衡合理保障土地供给与实现土地高效利用，需准确甄别经营主体的实际的需求，杜绝多报少用行为。
设施农业用地的供地来源渠道仍需拓展。多数设施农业用地仍来源于一般耕地。多元拓展设施农业用地资源主要面临两大障碍：一是面临空间错位障碍。因供给与需求存在实际空间错位，大多处于偏远区位缺少使用价值的闲置农村集体建设用地及园地、林地等难以实现有效利用。二是非耕地用于设施农业用地的激励明显不足。对将劣质耕地、荒山荒坡、河滩耕地及闲置集体建设用地等用作设施农业用地缺乏相应政策激励。
设施农业用地的分散化配置仍待改善。调查表明，现有设施农业用地主要为各个经营主体自主申请，分散布局，基本没集中式供地使用模式。设施农业用地过度分散化配置不仅直接增大用地数量，形成有限土地资源的浪费现象，而且某些特定的程度上还助长了生产设施的重复性建设，加剧了产业链延伸中的供求失衡矛盾。根本原因在于，对设施农业用地的基础资源底数不清，缺乏对用地资源配置的整体性统筹，经营主体的自主性建设行为导致用地选址分散化和生产设施重复性投资等。
设施农业用地的利用效率要提升。设施农业用地供需矛盾突出的同时低效利用现象同样不容忽视。不仅现实中存在一些闲置养殖场、晒场、农具房、生产大棚等，而且现有设施农业用地存在粗放式利用现象。究其原因，一是设施农业用地退出机制不健全。尚未建立对长期未使用的设施农业用地的强制合同解约或经济性惩罚等制度规定，也缺少规范化的设施农业用地二次流转渠道。二是设施农业用地使用效率评价与激励机制不健全。缺乏对设施农业用地使用效率的评价机制，政策上也缺少引导经营主体集约节约用地行为的激发鼓励措施。三是监督管理机制仍需完善。部分历史存量设施农业用地未被纳入现行的设施农业用地管理体系。
当前设施农业用地保障面临一系列亟待突破的关键难题，总体上应坚持开源与节流并重的基本思路，着力在土地来源的多元化拓展、土地需求的差异化满足、土地供后的集约化利用三个重要战略维度上寻求突破，并且针对性地实施八个方面对策措施。
编制设施农业用地专项规划。在集中清查、全面梳理设施农业用地以及低质一般耕地、不稳定耕地、未利用地、闲置集体建设用地等的基础上，衔接国土空间规划、村庄规划等，加快编制设施农业用地专项规划，探索形成设施农业用地“一张图”的信息化管理平台，并推动申请备案、注销退出、用途转换等信息及时来更新纳入。
创新设施农业用地使用权入市交易机制。推行设施农业用地使用权入市交易制度，显化设施农业用地更高的土地价值，从而倒逼经营主体理性拿地、节约用地。一是强化产权确认。实施设施农业用地使用权确权颁证，完善设施农业用地权益保护政策。二是建立产权交易平台。将设施农业用地使用权交易纳入农村产权交易平台，实行挂网公开、平台鉴证。三是制定指导价格标准。制定分地区、分产业类型等的设施农业用地指导价格标准。
促进设施农业用地跨区域空间置换。建立覆盖全域的设施农业用地跨区域空间置换机制。一是盘活存量土地资源。结合经济林木复垦还粮，整理复垦第三次全国国土调查中新界定的园地、林地等，积极盘活荒山荒坡、河滩耕地等土地资源。二是预留用地空间。依据设施农业用地专项规划，在重点农业生产区域预留设施农业用地空间。三是规范用地指标交易。引导一般耕地指标向现代农业发展水平较高的地区倾斜，将农村产权交易服务平台作为唯一的指标交易渠道，实现设施农业用地指标的跨区域置换。
探索设施农业用地适度集中供给模式。精准识别经营主体的共性需求，重点围绕产业链高的附加价值环节，实施设施农业用地适度集中供给。支持国有平台公司、村集体、经营主体等共同出资建设农资农机具存放中心、粮食烘干仓储中心等公共性生产设施，并构建多元主体共同参与的治理机制和利益分配机制，实现共建共营共享。
加强设施农业用地集约利用的激励约束。坚持激励与约束并重，强化土地供给之后全链条监管，促进设施农业用地集约高效利用。一是建立设施农业用地的效率评价制度。制定设施农业用地效率评价指标体系，定期组织第三方进行设施农业用地使用效率评价，将评价结果与政策支持直接挂钩。二是建立部门协同、县镇村联动的动态监督制度。建立完整设施农业用地年审制度，形成全方面覆盖、动态监测的设施农业用地监管体系。
构建设施农业用地项目退出机制。盘活闲置设施农业用地，构建长期闲置的设施农业用地退出和再利用机制。一是强化对设施农业用地闲置行为的有效约束。探索对自申请之日起超过一年未开工建设或未实际使用的设施农业用地经营主体，授权由村集体对其收取少数的资源闲置费用。二是探索闲置设施农业用地的强制回收制度。对连续闲置两年以上的设施农业用地地块，探索完善村集体经济组织终止合同和强制回收的具体管理制度。三是打通设施农业用地退出后的再利用渠道。建立出让经营主体、受让经营主体、村集体等相关利益方参与的设施农业用地使用权再流转交易制度。
强化农村集体经济组织的供给、监督和服务功能。做实村集体的农村土地所有权主体地位，强化村集体在设施农业用地供给、监督、服务等各环节的有效参与。一是强化村集体的供给功能。支持村集体盘活区位优势不佳、短期内开发价值不高的闲置集体建设用地、宅基地、荒山荒坡等在一定期限内用于设施农业用地。二是拓展村集体的监督功能。将村集体纳入耕地“网格化”管理组织架构，即时动态监督设施农业用地使用状况。三是发挥村集体服务功能。支持村集体发挥设施农业用地选址、矛盾化解等服务作用，并形成村集体的服务型收入。
健全设施农业用地审查备案制度。坚持强化管控与增强服务指导并重，健全设施农业用地审查备案制度。一是加强设施农业用地申请使用的全过程服务指导。强化设施农业用地政策解读和信息传递。强化业务部门对农业生产性设施建设的过程性指导。二是提升设施农业用地审查备案效率。探索设施农业用地申请的“无纸化”网络审批，探索多部门同步申请、同步核查的并联审批制度，简化设施农业用地转换不同用途的审批流程。
（作者单位：郭晓鸣、张耀文、徐静思系四川省社会科学院；王璐系西北农林科技大学）
